Чоро Сейитов: "Пришло время построить свою систему управления"

Кыргызская Республика осуществила значительный переход к управляемому развитию, включая регионы. За последние несколько лет была проявлена политическая воля, а также приняты важные решения, начиная от реформы административно-территориального устройства и заканчивая реализацией крупных инфраструктурных проектов. В марте 2025 года внимание государства к регионам было объединено в масштабную политику — постановление № 135 от 18 марта 2025 года Кабинета Министров Кыргызской Республики утвердило Государственную программу комплексного социально-экономического развития регионов Кыргызской Республики на 2025–2030 годы (далее – Госпрограмма). Это решение стало результатом многогранной работы, проведенной Министерством экономики и коммерции Кыргызской Республики в 2024 году при поддержке таких организаций, как Институт политики развития. Главный редактор журнала "Муниципалитет" Надежда Добрецова провела эксклюзивное интервью с Чоро Сейитовым, первым заместителем министра экономики и коммерции, обсудив перспективы развития регионов до 2030 года.

– Чоро Сейитович, термин "развитие регионов" охватывает множество аспектов — от изменения границ административных единиц до строительства новых дорог. Каждый понимает "регион" по-своему: для кого-то это просто провинция, для других — сельская местность или отдельная область. Каково ваше понимание этого термина?

– Давайте начнем с основ — с определения. На протяжении многих лет, используя термин "регионы", мы не всегда точно представляли его значение. Госпрограмма наконец вводит в официальное использование четкое определение "региона". Регионом считается совокупность территорий (областей, районов или органов местного самоуправления) с схожим потенциалом развития и общими внутренними и внешними связями. Важно отметить, что регион — это пространство, которое может принимать различные формы: сельское, городское, столичное, промышленное или заповедное. Например, Бишкекская агломерация также является регионом. В Госпрограмме регион рассматривается как объект планирования и управления, что отличает его от административно-территориальной единицы.

– Какова основная цель Госпрограммы? Ожидает ли государство, что граждане и органы местного самоуправления получат много денег для каждой территории? Или планируется уравнять всех по среднему уровню?

– Госпрограмма продолжает последовательные усилия государства по развитию регионов, включая указы Президента, направленные на оптимизацию административно-территориального устройства и государственных инвестиций в инфраструктуру. Основная задача Госпрограммы — обеспечить эффективное управление региональным развитием для устойчивого экономического роста и повышения уровня жизни граждан. Это касается всех жителей, независимо от их места проживания — в крупных городах или удаленных селах. Однако мы понимаем, что разные территории развиваются с разной скоростью. Госпрограмма называет это территориальными диспропорциями, и, упрощенно говоря, это неравенство, которое долгое время игнорировалось. За последние 30 лет территориальное неравенство усилилось, и этому есть объяснение: в советскую эпоху управление развитием осуществлялось централизованно, а после распада Союза Кыргызстан не создал свою систему планирования. "Госплан" исчез, а его заменитель так и не был создан. Мы слишком полагались на "невидимую руку рынка", которая решает проблемы только в тех местах, где есть коммерческий потенциал. Но не все регионы обладают равными возможностями. Это привело к значительному разрыву в уровне жизни и доступе к услугам. Миграция — яркий пример этой проблемы, так как значительная часть трудоспособного населения в 2022 году находилась в поисках лучших условий жизни, не имея при этом глобальных причин, таких как войны или катастрофы. Это несправедливо, и поэтому важная цель Госпрограммы — уменьшить территориальное неравенство, разработав различные подходы к управлению для каждого типа территории. Госпрограмма выделяет две категории: территории опережающего развития и территории, требующие особого внимания.

– Прежде чем мы перейдем к особенностям управления разными типами территорий, можно подробнее остановиться на территориальном неравенстве? Насколько оно велико и какие риски оно создает для страны?

– Диспропорции в развитии регионов имеют объективные причины, такие как сложный горный рельеф и значительная разница между горными и равнинными экономиками. Например, уровень занятости в разных областях различается на 20 процентов: в Иссык-Кульской области он составляет 48,9 процента, а в Ошской — 68,7 процента. Основная часть ВВП (78 процентов) производится в Чуйской, Иссык-Кульской и Джалал-Абадской областях, а доля Ошской, Баткенской, Нарынской и Таласской областей составляет всего 22 процента. В Бишкеке ВВП на душу населения в семь раз выше, чем в Ошской области, и в четыре раза выше, чем в Джалал-Абадской и Нарынской областях.

Разница в объеме производства промышленной продукции также значительна. Чуйская область производит в 21 раз больше на душу населения, чем Баткенская и Ошская области, и в 10 раз больше, чем Нарынская и город Ош. Такие дисбалансы имели место и в советский период, но тогда они сглаживались административными мерами, которых сейчас нет.

Граждане ощущают неравенство в социальном развитии регионов. Например, значительная разница в обеспеченности врачами: в Бишкеке и Оше на 10 тысяч населения приходится 22,8 и 24,1 врача соответственно, в то время как в некоторых отдаленных районах этот показатель ниже 7 врачей на 10 тысяч населения.

Также существует значительное неравенство в профессиональном образовании: 56 процентов профессиональных лицеев расположены в селах, а 96 процентов колледжей — в городах. Это приводит к несоответствию между профессиями, предлагаемыми в профлицеях и колледжах в одних и тех же регионах, что заставляет выпускников менять специальность или переезжать для продолжения образования.

Несмотря на усилия последних лет, проблема доступа к дошкольному образованию остается актуальной — охвачено лишь около четверти детей. В Нарынской области охват составляет 39,3 процента, а в Ошской — всего 23,9 процента. Эта ситуация отражается и на качестве школьного образования, где также наблюдаются территориальные диспропорции. Разрыв в охвате средним школьным образованием между Баткенской областью и Бишкеком увеличился с 28 процентов в 2017 году до почти 40 процентов в 2022 году. Подобные тенденции наблюдаются и между Ошской областью и Бишкеком, где разрыв увеличился с 32 до 50 процентов за тот же период.

Важно отметить, что подобный анализ долгое время оставался вне поля зрения экономистов и общества. Мы часто сравнивали развитие Кыргызстана с другими странами, но редко обращали внимание на внутренние различия. Это важно, потому что, как единая нация, мы должны стремиться к тому, чтобы всем гражданам жилось хорошо на всей территории, оставляя благоприятные условия для будущих поколений. Справедливость между территориями и поколениями — это две основные задачи.

– Вы упомянули, что территориальное неравенство имеет объективные причины. Как с этим бороться? Как повлиять на физические условия, такие как ландшафт?

– Необходимо применять различные подходы и стимулы для каждого типа территории, создавая систему управления. Госпрограмма четко определяет четыре ключевые задачи. Первая — развитие урбанизированных территорий как двигателей роста. Это касается городов и близлежащих аймаков, которые формируют агломерации. В рамках административно-территориальной реформы были укрупнены административные территории городов Бишкек, Ош и других, что привело к увеличению численности городского населения на более чем 300 тысяч человек, что составляет 35 процентов от общего числа жителей страны. Эти территории обладают высоким экономическим потенциалом, и государство сосредоточится на поддержке отраслей, создающих добавленную стоимость, а также на развитии инфраструктуры, чтобы воспользоваться преимуществами урбанизации.

Урбанизация — это не просто переименование сел в города. Это требует радикального обновления инфраструктуры, изменения структуры экономики, технологий и образа жизни. Город, где имеются проблемы с дорогами и отсутствует канализация, не может считаться урбанизированным. Развитие этих территорий должно включать поддержку экономики знаний, инновации и предотвращение утечки молодежи.

Госпрограмма также подразумевает внедрение новых механизмов для создания территорий опережающего развития, которые будут иметь льготные налоговые условия и упрощенные административные процедуры для привлечения инвестиций и улучшения жизни населения. Это включает в себя создание условий для ведения бизнеса, такие как перенос административных столиц, создание особых экономических территорий и субсидирование производства приоритетной продукции.

– Муниципалитеты часто обращаются к Институту политики развития за советом о том, как сократить отток образованной молодежи и развить креативную экономику. Многие города чувствуют, что у них нет инструментов для этого. Это так?

– У местного самоуправления есть множество возможностей для повышения привлекательности своей территории. Начать необходимо с улучшения инфраструктуры, и государство активно поддерживает муниципалитеты в решении этих проблем. Однако нужно думать не только о ближайших 3-5 годах, но и о будущем. Важно работать с молодежью в новых направлениях, таких как креативная экономика. На первый взгляд, у органов МСУ может быть ограниченный набор возможностей. Однако, если посмотреть внимательнее, города могут предоставлять помещения для творческих инициатив и поддерживать их развитие. В Бишкеке уже осуществляется работа по преобразованию муниципальных библиотек в коворкинги, а также проводится инвентаризация неиспользуемых помещений для создания креативных пространств.

– Что вы имеете в виду под истинным участием граждан? В Кыргызстане есть много механизмов, позволяющих гражданам участвовать в местном развитии. Этого недостаточно?

– Эти механизмы в основном направлены на подотчетность и участие в принятии решений, что важно, но необходимо реализовать и другой подход. Госпрограмма подразумевает реальный вклад граждан в развитие, создание совместных проектов и повышение их ответственности как налогоплательщиков. Например, убрать свалку возле своего дома — это и есть истинное участие. Для органов местного самоуправления важнейшей задачей является создание условий для участия граждан в экономическом развитии. Первый шаг уже сделан — принята новая государственная программа, которая обеспечит финансирование инициатив местных сообществ с 2025 года.

– Что Госпрограмма предлагает для отдаленных и горных районов, которые отстают в развитии от урбанизированных центров?

– Прежде всего, нельзя говорить о отставании. Мы должны ценить наши уникальные природные условия и сохранять их для будущих поколений. Нельзя превращать всю территорию в урбанизированную и технологичную. Мы не можем строить химические заводы на горных пастбищах, даже если это прибыльно. Необходимо сохранить природу, культуру и образ жизни. Для некоторых районов приоритетом станет развитие туризма, основанного на принципах устойчивого туризма, с учетом охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия. Туризм должен приносить пользу местным сообществам и быть инклюзивным.

В сельских районах Госпрограмма предполагает внедрение механизмов агропромышленной интеграции, доступ к дешевым кредитам и повышение заинтересованности молодежи в предпринимательстве в сельском хозяйстве.

– Повышение заинтересованности молодежи в предпринимательстве — важная задача, но как ее реализовать на практике? Нужна ли помощь государства?

– Для снижения оттока молодежи из сельскохозяйственных регионов будет проводиться политика создания агроцентров, которые будут обучать будущих фермеров. Эта практика будет развиваться с поддержкой партнеров по развитию. Местные власти также могут проводить информационные кампании и профориентацию для молодежи, поддерживая их объединения и кооперацию. Государство также окажет поддержку в открытии и развитии сельскохозяйственных предприятий, включая предоставление оборудования и ресурсов для запуска бизнеса.

– В Госпрограмме много внимания уделяется пространству. Как местные органы власти должны управлять пространством в своих программах развития?

– Концепция пространства напоминает о том, что новое — это хорошо забытое старое. Мы должны учитывать размещение производительных сил и осознавать природные и экономические границы регионов. Пространственное управление должно стать приоритетом для эффективного использования ресурсов и планирования. Мы должны создать систему пространственных планов для всех уровней — от национального до местного, чтобы наши населенные пункты развивались системно и рационально.

Создание пространственных схем позволит нам лучше планировать развитие населенных пунктов, избегая бессистемного разрастания и обеспечивая ресурсами земли для будущих проектов.

Важным аспектом является создание центра планирования, который будет контролировать и координировать все программы и стратегии, чтобы предотвратить дублирование и противоречия. Хотя это может напоминать Госплан, важно учитывать, что современные технологии и цифровизация могут существенно упростить процессы управления.

– Вы упомянули о системе управления. Госпрограмма акцентирует внимание на комплексных мерах и иерархии планов. Не возникает ли противоречий с принципами рыночной экономики?

– Современные тренды показывают, что теории абсолютной эффективности свободного рынка уже не являются единственной истиной. У каждой страны свои особенности, и степень влияния рыночных механизмов может различаться. Государство должно видеть все группы населения и создавать возможности для всех. Кыргызстан требует комплексного планирования, чтобы обеспечить устойчивое развитие, учитывающее все факторы. Это означает, что все программы и стратегии должны быть связаны между собой, поддерживая друг друга и усиливая эффективность.

Госпрограмма установила, что в отраслевых планах должны быть учтены регионы с их спецификой. Мы уже начали связывать местные программы с общенациональными, внедрив новые методики их разработки. Но нам необходимо создать центр планирования для контроля и координации. Хотя это может напоминать Госплан, важно учитывать, что цифровизация также способствует созданию таких центров.

Это не просто задача, это элементарный здравый смысл. Нам необходимо учитывать пространственный фактор в управлении развитием. Органы местного самоуправления располагают множеством инструментов для управления пространством, и их задача — интегрировать это в свои программы.

– Не приведет ли цифровизация к отказу от местного самоуправления, не поглотит ли она эту часть системы управления?

– Нет, цифровизация — это инструмент, который будет поддерживать местное самоуправление. Наша нация уникальна и ценит свою идентичность, которая основывается на местных сообществах. Местные органы власти должны меняться и адаптироваться к новым условиям, внедряя цифровые инструменты в свою работу. Это приведет к повышению ответственности за качество данных и статистики, а также улучшит услуги для граждан. Важно создать условия для развития каждого человека, и это задача не только государства, но и местного самоуправления.

Насчет того, справимся ли мы с этой задачей — у нас нет другого выбора. Регионы — это и есть Кыргызстан. Эффективная система управления их развитием — вопрос выживания нашего государства. У нас есть необходимые ресурсы и понимание пути, а Госпрограмма делает важный шаг в этом направлении. Местные сообщества и органы самоуправления также играют важную роль в этом процессе.